田中鎮公所

(本文前有第一次討論，本文係第二次討論)

本文係對於農業發展條例第38條之1第1項(99年增訂，以下簡稱本條款)，前身為同條例施行細則第14條之1(94年增訂)，再前身為89年版農業發展條例施行細則第2條第2項(89年訂定)的爭議作為主體，就都市計畫觀點詮釋說明。

本條款的目的，便是在補償除了公共設施保留地(有其獨立補償體系)外，建立針對「都市計畫法其他種犧牲」的另一補償體系。

公共設施保留地之犧牲，受都市計畫法合法侵害，補償法條：土地稅法#19、#22、#39。

公共設施保留地以外其他種犧牲，受都市計畫法合法侵害，補償法條：農發#38-1、農細#14-1、土地稅法#39-2。

--特別犧牲方有租稅優惠--

前導

▚二種細部計畫：一、主要計畫的細部計畫(廣域的，以下常以細緻的廣域細部計畫提及)。二、個案變更的細部計畫(小區塊的，附帶條件整體開發地區的細部計畫便是這一分類)

＊筆者認為，個案變更的細部計畫應該要給予另一個名稱才不易混淆～

▚分區：土地使用分區的簡寫，可以私人完全經營利用的劃分。寫成００區。 用地：公共設施用地的簡寫，只能等待徵收幾乎不能經營利用的劃分。寫成００用地。

＊分區／用地在法律上有區別，請特別注意！
＊農業法規的「農業用地(不會簡寫)」不同於都市法規的「用地(是簡寫)」。以下將農業用地暫時改寫為「農業劃分」避免混淆。

▚三類都市計畫：一、市鎮計畫。二、鄉街計畫。三、特定區計畫。

＊市鎮、鄉街計畫首次擬定實施幾乎都在60年上下。

▚二級都市計畫書：一、主要計畫。二、細部計畫。 兩者的差異在於「應載明(分析、規劃)之內容」有粗骨細肉之不同。主要計畫內容：框定邊界、分析並制定準則。細緻的廣域細部計畫內容：劃分分區用地、制定土地使用分區管制規則。

＊主要計畫可以很「粗略」甚至「還沒規劃街廓」所以此種「粗略的主要計畫」必須等待「細緻的廣域細部計畫」完成，才能真正執行管制，所以為了等待細緻的細部計畫規劃完畢，都市計畫法第81條訂有主要計畫完成後2年禁建規定（就算超過２年實際上仍無法建築，因未劃定區塊便無法取得分區證明）。
＊至此，你應該會發現，細部計畫可以是廣域的，也可以是小區塊的，同一塊土地上可以同時適用大細部計畫、小細部計畫(別忘了還有一級主要計畫，具備多重性)。

▚二種計畫書之合併：一、依都市計畫法第16條之主細合併擬定(鄉街計畫、特定區計畫適用)。二、沒明講分別或合併擬訂但總之寫在同一本計畫書的「主細合併」(市鎮計畫適用)(此種主細合併的計畫書並不「粗略」區塊劃分與土管均已完成)。

＊合併擬定所講的「細」都是「主要計畫的細部計畫(廣域的細部計畫)」而非個案變更的細部計畫。

▚二種未完成：一、細部計畫尚未完成(尚未發布實施)。二、計畫書附帶條件尚未完成(未滿足附帶條件)。

＊法規上所說「細部計畫未完成」僅指前者。
＊兩性質並非二元對立，可以同時兼具，[已經完成細部計畫]地區內仍可以有部分區塊屬於[計畫書附帶條件尚未完成]狀態。

▚四種合法侵害與五種合法限制：合法的侵害才有補償(第１類~第３類)。第４類為刻意不履行約定事項「非侵害」沒有補償。第５類另有其補償體系。

第１類－粗計之廣細未擬定：現在非常少見。早期都市計畫技術人才缺乏時才會出現「只發布了主要計畫卻沒有發布細緻的廣域細部計畫，且該計畫書內容不涵蓋細部計畫內容(沒有合併擬定)」。

第２類－附帶條件－另擬細未擬定：常見。計畫書內指定特定區塊「應另行擬定細部計畫……始准核發建築執照」者，又稱「整體開發地區-其他方式」。係「原訂低強度使用，變更為高強度使用時」經常施加的公平性、公益性限制。

第３類－附帶條件－應重劃徵收未擬定：稍常見。計畫書內指定特定區塊「應以市地重劃、區段徵收方式開發……始准核發建築執照」者。為「整體開發地區-重劃或徵收方式」。

第４類－附帶條件－交錢捐地未履約：計畫書內指定特定區塊「本計畫發布實施後……(約定內容)」者，通常訂有「議定書」，倘未完成約定，該部分變更或整個細部計畫下次通盤檢討時均將撤銷。

第５類－公共設施保留地。

本條款詳讀

農業發展條例第38條之1：「農業用地經依法律變更為非農業用地，不論其為何時變更，經都市計畫主管機關認定符合下列各款情形之一……不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅或田賦：一、依法應完成之細部計畫尚未完成，未能准許依變更後計畫用途使用者。二、已發布細部計畫地區，都市計畫書規定應實施市地重劃或區段徵收，於公告實施市地重劃或區段徵收計畫前，未依變更後之計畫用途申請建築使用者。……」

「一、依法應完成之細部計畫尚未完成，未能准許依變更後計畫用途使用者。……」此為合法侵害之【第１類－粗計之廣細未擬定】【第２類－附帶條件－另擬細未擬定】。

「二、已發布細部計畫地區，都市計畫書規定應實施市地重劃或區段徵收，於公告實施市地重劃或區段徵收計畫前，未依變更後之計畫用途申請建築使用者。」此為合法侵害之【第３類－附帶條件－應重劃徵收未擬定】。

是故，本條例補償的對象就文義可以簡單認為是「那些現在正受到國家合法侵害、剝奪權利的弱勢者」。那為什麼財政部需要推出此３函釋呢？

💡 為什麼撰寫者在此肯定本條款即是補償受【第１、２、３類限制】者呢？如果僅看本條款文義很可能認為只有適用於受【第１、３類限制】者呢！我們將在第１函釋的解析過程中將驗證。

犧牲程度說(補充本條文未明確定義的)

「不課徵」相比「減徵」是「大的補償」；大的補償就要有「大的犧牲」；故本條文適用的對象「有所限縮，排除小的犧牲者」，但條文本身並沒有講「怎麼樣的犧牲是小的犧牲」故以函釋定義有其餘地。

按犧牲程度：減徵→不課徵(將稅收提存傳遞給後手)→免徵(非提存＋重設基準)。

對於符合本條款對象已經拿不出比不課徵更高等的補償，所以相對的中間段可自由經營利用者只好不予「不課徵」。(因為不論【第１、２、３類限制】將來均有可能恢復自由經營利用狀態，免徵可能有違反「平均地權」的疑慮。公共設施保留地則因為至終不會具有恢復自由經營利用狀態，故有免徵)。

那為何中間段可自由經營利用者不相應給予「減徵」呢？撰寫者認為這只能解釋為「立法委員的自由心證」造成「母法沒有列『減徵』字眼」而不能實行。（是蠻不合理的，也許可提釋憲。）

端看３函釋，此一「小的犧牲」便是「中間段可自由經營利用者」。

未設想複雜情境說(補充本條文未設想的)-Bad

假設訂定本條文時情境較為單純，無太多案例屬「多次變更、產生中間段」，當複雜情境(多次變更產生了中間段)案件一多，只好以函釋規範其適用邊界。倘若如此，排除「中間段可自由經營利用者」相較母法屬增加門檻，並不好。且本條款89年入法時，已有大量【第１、２、３類】者存在，不太可能忽略複雜情境。

端看３函釋，其「適用邊界」便是「排除中間段可自由經營利用者」。

💡 此處因提高門檻撰寫者覺得並不合乎比例原則，建議財政部可以做「歷次分段檢視」，倘第一次發生變更為非農業用地後有符合，第二次未符合(中間段)，第三次有符合，於最終計算納稅額時，單就第二次時間區間不予適用免稅規定，其餘區間予以優惠。撰寫者認為，此解釋會更符合條文文字文義。(前提是採用此說，但撰寫者既然認為本說屬不好的假說，那上開建議在此不必細談)

未明訂檢討時間段說(補充本條文未界定的)

土地增值稅、遺產稅非以「逐年徵收(切片)」，而是由「按次徵收(長區間)」故必須用函釋補充本條文的不足處「如何檢討，從哪裡檢討到哪裡」

爭點：應由提升為都市土地開始至今是否存在「中間段」進行檢討，還是應該由持有者持有期間是否存在「中間段」進行檢討？

因為不論【第１、２、３類限制】將來均有可能恢復自由經營利用狀態，所以對於犧牲程度是「全段考量」(自提升為都市土地起然後受限制最後解除限制)，所以自然不能僅考慮持有人持有期間檢討。

亦不考量持有人受侵害的時間點在中間段開始前、中、後，理由同上。(即使雖然開始受侵害的時點，將使他人主觀感受同情或不同情)。

端看３函釋，此一「檢討的時間段」便是「自提升為都市土地起、自受命如此做起」且換句話說「不論該人開始承受侵害的時間點為何」。

---

結論：撰寫者認為，財政部應是基於第一說、第三說，為本條款進行補充。而經過以上分析，發覺做出此３函釋為有理由、有必要、且沒有不當提高免稅適用門檻。以下的討論均應注意「不應假設本條款立法時沒有想到複雜情況」。

台財稅字第0910453792號詳讀（第１個函釋）

91.6.24.台財稅字第0910453792號函說明二：「農業發展條例施行細則第2條第2項規定，係源於行政院83/11/28台83財字第44533號函示『農業用地經都市計畫變更為新市鎮特定區、住宅區或其他使用分區，在細部計畫尚未完成前，如經都市計畫主管機關認定，仍應依原來之土地使用分區別（或用地別）管制而視為農業用地，其於移轉或繼承時，仍有土地稅法第39條之2第1項規定之適用』之規定。」

此段說明本條款(農發條例#38-1，說明二所提細則第2條第2項為其89年之前身)的立法旨意，相同於台83財字第44533號，所以本條款係自立法以來，均有台83財字第44533號所提內容之精神或門檻。以下細看台83財字第44533號(簡稱淵源函釋)：

「農業用地經都市計畫變更為新市鎮特定區、住宅區或其他使用分區……」等同於本條款的「農業劃分經依法律變更為非農業劃分」不精確地講就是指「提升為都市土地這件事情發生了」。（註：先簡化問題較易於理解）

「在細部計畫尚未完成前……仍應依原來之土地使用分區別(或用地別)管制」情境為【第１類－粗計之廣細未擬定】。

「……土地使用分區別(或用地別)……」指依區域計畫法編訂之「使用分區、使用地」通常是指較晚(6X年後)才規劃的都市計畫。或指土地法的「地目、等則制」通常是指早期規劃的都市計畫。

結論：故台83財字第44533號雖僅涉及【第１類】，但89年入法後條文已擴增制【第１、２、３類】事實甚明。同理，台83財字第44533號雖僅涉及免徵【土地增值稅】，但89年入法後條文已擴增至【土地增值稅、遺產稅、贈與稅】

91.6.24.台財稅字第0910453792號函說明三：「至如農業用地先經都市計畫變更為非農業用地，而於該次變更後業可按非農業使用分區編定利用，嗣後雖再經都市計畫檢討仍維持非農業使用分區編定，惟規定需完成細部計畫，始能按其編定用途使用者，其於繼承或移轉時，縱因細部計畫未完成而無法按變更後用途使用，並無前揭行政院函之適用。」

「……農業用地先經都市計畫變更為非農業用地……」不精確地講指「提升為都市土地這件事情發生了*」。

「……而於該次變更後業可按非農業使用分區編定利用……」指「由非都市土地提升為都市土地這件事」發生以後可以按「００分區」經營利用者，而非「００分區」，分區與用地有別。

倘若只看「……業可按非農業使用分區編定利用……嗣後……規定需完成細部計畫，始能按其編定用途使用者……」其情境為【第２類－附帶條件－另擬細未擬定】。

合併看「……而於該次變更後業可按非農業使用分區編定利用，嗣後雖再經都市計畫檢討仍維持非農業使用分區編定，惟規定需完成細部計畫，始能按其編定用途使用者……」，情境舉例為「提升為都市土地時編定００區，後來變更編定為ＸＸ區並加上『附帶條件整體開發』限制者，因為編定００區時已經可以自由經營利用，所以不可給予減免稅優惠」，故「中間段可以自由經營利用者」正是說明三意圖排除的對象。

自此，台財稅字第0910453792號開始發揮其「補充本條款」的效果：「中間段已可以自由經營利用者不給予減免稅優惠」，注意分區與用地有別。並在此確立了本條款第一款適用【第１、２類】。

91.6.24.台財稅字第0910453792號函說明五：「如農業用地先經都市計畫主要計畫變更為非農業用地，嗣後雖主要計畫再經1次以上檢討修正，惟如因細部計畫自始未完成法定程序而無法按變更後用途使用，其於繼承或移轉時，如細部計畫仍未完成，亦無法按變更後用途使用者，仍有上揭行政院函之適用。」

「如農業用地先經都市計畫主要計畫變更為非農業用地……」不精確地講指「提升為都市土地這件事情發生了*」。

「如農業用地先經都市計畫主要計畫變更為非農業用地，嗣後雖主要計畫再經1次以上檢討修正，惟如因細部計畫自始未完成法定程序而無法按變更後用途使用……」其情境為【第２類－附帶條件－另擬細未擬定】及【第１類】。舉例是如「由非都市土地提升為都市土地時編定００區，後來變更編定為ＸＸ區並加上『附帶條件整體開發』限制者」。

說明五是用情境反倒是比較基本的，說明三所列的情境是較特殊而需要排除的。總結說明三、五整體的意思是「【第１、２類】是優惠對象但應排除『中間段可以自由經營利用者』」。舉例是如「由非都市土地提升為都市土地時編訂為ＢＢ用地，後來變更編定為ＸＸ區並加上『附帶條件整體開發』限制者，可給予減免稅優惠。但，由非都市土地提升為都市土地時編定００區，後來變更編定為ＸＸ區並加上『附帶條件整體開發』限制者，因為編定００區時已經可以自由經營利用，所以不可給予減免稅優惠」。

 💡 倘提前加入台財稅字第09604544220號結論「【第３類】是優惠對象但也應排除『中間段可以自由經營利用者』」綜合起來「【第１、２、３類】是優惠對象但應排除『中間段可以自由經營利用者』」自此「中間段已可以自由經營利用者不給予減免稅優惠」成為一個顯學。

另說明五「自始」二字如何解釋？應綜觀「細部計畫自始未完成……其於繼承或移轉時……仍未完成」，於第１類指「主要計畫發布實施時依法令要求應另擬細緻的廣域細部計畫起」，於第３類指「附帶條件要求另擬細部計畫起」，故「自始」應解釋為「自被要求應擬定起、自受命應如此做起」。

台財稅字第09604544220號詳讀（第２個函釋）

96.10.1.台財稅字第09604544220號函：「94年6月10日修正發布之農業發展條例施行細則第14條之1第2款規定，揆其原意與該條第1款相同，均考量是類土地使用受到限制，無法依變更後之用途使用。準此，如農業用地經依都市計畫變更為非農業用地，且已發布細部計畫，嗣後雖再經歷次變更為其他非農業用地，惟都市計畫書自始皆規定應實施市地重劃或區段徵收，迄均未公告實施市地重劃或區段徵收計畫，致無法按變更後計畫用途申請建築使用，則有不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅或田賦之適用。」

「94年6月10日修正發布之農業發展條例施行細則第14條之1第2款規定，揆其原意與該條第1款相同……」翻譯一下「農業發展條例第38條之1第1項第2款規定，揆其原意與該條第1款相同」。

「原意」就是台財稅字第0910453792號函說明三初次得出的結論「中間段已可以自由經營利用者不給予減免稅優惠」。

本函合併台財稅字第0910453792號函結論再講一次：「【第１、２、３類】是優惠對象但應排除『中間段可以自由經營利用者』」

「歷次」如何解釋？應綜合本條款「……變更……經都市計畫主管機關認定符合下列各款情形之一……」改寫為「……歷次變更……經都市計畫主管機關認定符合下列各款情形之一……」所以應非「該次變更發生時立即同時發生下列各款情形」，而應為「該次變更『後』有下列各款情形」，台財稅字第10200051730號函所見亦同：「……仍應以歷次變更『後』均符合該法條第1項第1款或第2款規定之審查要件，始有其適用。」。換句話說：第Ｎ次與第Ｎ＋１次之間為一個區間，各區間內都要發生下列各款情形，只有一區間內沒有發生下列各款情形便屬於「中間段可以自由經營利用者」。

台財稅字第10200051730號詳讀（第３個函釋）

102.4.26.台財稅字第10200051730號函：「二、99年12月8日修正公布農業發展條例第38條之1第1項規定『農業用地經依法律變更為非農業用地，不論其為何時變更……』，其立法理由係農業用地經都市計畫變更為非農業用地之時點，如以72年8月3日後變更者為限，對72年8月3日前即變更為非農用土地之所有人顯具不公，故明訂「不論其何時變更」，亦即不以72年8月3日後變更者為限。至於變更為非農業用地後，或有再經多次變更為非農業用地情形，仍應以歷次變更後均符合該法條第1項第1款或第2款規定之審查要件，始有其適用。」

比較本條款「農業用地經依法律變更為非農業用地，不論其為何時變更，經都市計畫主管機關認定符合下列各款情形之一……。」相較條文前身(農業發展條例施行細則第14條之1)增加了「不論其為何時變更」文字，此於本函（台財稅字第10200051730號）大概可知「為了避免誤讀同條第2項『七十二年八月三日』而影響判斷，所以加列這幾個字」。

「……至於變更為非農業用地後，或有再經多次變更為非農業用地情形，仍應以歷次變更後均符合該法條第1項第1款或第2款規定之審查要件，始有其適用。」又再次強調了「歷次……均符合……審查要件」也是在講「排除中間段可以自由經營利用者」。

最終，我們可以確認：

一、本條款所適用對象為受【第１、２、３類限制】者。其補償為不課徵。

二、本條款及其前身、前前身、淵源函釋均要求「排除中間段可以自由經營利用者」。中間段可以自由經營利用者指：屬ＯＯ分區且無限制者。注意分區與用地有別。

建設課 詹盈傑技士 04-8761122轉276